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财政专家支招存量盘活:钱花不完 不能逼着政府花钱

2013年07月05日 07:46      0    收藏

杨志勇

王雍君

“现在政府闲置的资金太多。一方面政府抓收入,对财政收入指标考核很严厉,还不断借债;另一方面,却有大量资金闲置或沉淀,形成存量资金。” 中央财经大学财经研究院院长王雍君说。

本报记者周潇北京报道

据中国政府网7月3日报道,国务院总理李克强当日主持召开国务院常务会议,部署审计后整改工作,研究激活财政存量资金等。会上提到特别是要进一步盘活存量,把闲置、沉淀的财政资金用好,集中有限的资金用于重点领域和关键环节。

审计署最近发布的报告显示,中央本级财政资金闲置较多,2012年中央104个部门本级就有396.4亿元结余结转资金;18个省本级政府设立的财政专户多达478个,存款余额相当于其国库存款的44%。

据央行最新数据显示,截止到今年5月份,政府存款为3.2万亿。本报查询2011-13年央行数据发现,近年来,国库留底资金的规模在两三万亿间浮动。这么大规模的国库留底资金,被视为财政资金效率低下的一个表现。

存量资金,包括年度预算结转结余资金,央行国库中的留底资金,还有设立在商业银行中财政专户的结余资金,具体还包含哪些内容?规模有多大?未来应当 如何整改?就此,本报记者采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希、中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇、中央财经大学财经研究院院长王雍 君。

王雍君指出,目前因为沉淀资金散落在不同的系统里,没有任何一个部门清楚总体沉淀规模,未来最好能统一到国库单一账户上。

财政支出压力前所未有

《21世纪》:国务院常务会议提到的存量资金具体指的是什么?

刘尚希:存量财政资金,是相对于年度预算结余而言,指的是历年来沉淀或者闲置的财政资金。

王雍君:存量,简单说,指的是各级政府沉淀在各种银行账户里的财政资金。每个月的财政收入是增量;钱没花出去,结余在各种银行账户上,为存量。

现有存量资金,分散在不同系统里,包括各种开设在商业银行里的财政专户上的存量,央行国库单一账户上的存量,还有部分供应商在银行账户上的存量资金 等。在不少地方,公共投资项目由私人负责运作,有些项目并未开工,或者严重延期,但项目款已经拨付到他们账户上,这些未用出去的钱,应属于财政资金的范 畴。

《21世纪》:为何要突出强调“存量资金”?

杨志勇:这与前些日子所强调的“盘活货币存量”有异曲同工之妙,二者都旨在提高宏观经济管理水平,更好地发挥政府在经济活动中的作用。

另外,这也跟当下的财政收支形势有关。目前财政收入早已告别快速增长时期,今年年度财政收入预算是否能完成都是问题。另一方面,财政支出压力是近十几年来前所未有的。财政收支矛盾的加剧,要求提高财政资金使用效率。

王雍君:现在政府闲置的资金太多。一方面政府抓收入,对财政收入指标考核很严厉,还不断借债;另一方面,却有大量资金闲置或沉淀,形成存量资金。存量规模过大,表明财政管理效率很低,资源没有得到充分的利用。

应按轻重缓急编制预算

《21世纪》:如何用好存量资金?

杨志勇:首先要从审计发现的问题入手,盘活预算执行不到位的资金。国库集中支付制度改革之后,没有用出去的钱实际上就趴在国库账户上,其他人也不能动用。这部分资金应该按进度执行下去。

再者要进一步做好国库现金管理工作。一方面,中国有八万多亿元的国债余额;另一方面中国国库库底资金也达到三万多亿元。

应该说,测算国库库底资金的最低额度,在保证资金安全的前提下,对库底资金进行市场化操作,以盘活存量资金,还有较大空间。

第三个层次是,编好预算并执行好预算,防止同类财政资金新沉淀。预算编制不够科学不够准确,其中既有主观原因,也有客观因素。

主观上,人们对预算编制不重视,预算往往流于形式。因为现实中预算支出用途不时遭到改变,未来应树立预算的权威性。预算未能得到执行,相关负责人应承担法律责任。

客观上,预算制度和相关财务制度的不完善,也使得预算编制不准确。如法定支出的规定就很粗糙,不利于预算制度的完善。为了实现法定支出目标,一味地多安排资金,效果不一定就好。另外,一些财务制度脱离实际,不尊重市场规律,也使得预算难以顺利执行。如出差费用标准偏低等。

最后,还需加强中期预算管理。年度预算很容易导致年底集中花钱。引进中期预算管理,用款单位可以在3到5年的期间用好资金。这可以促进乱花钱或低效花钱问题的解决。

王雍君:首先应把各种存量资金统一起来。应先摸清楚存量资金的规模,分布在什么地方,未来最好能统一到国库单一账户上。

大量资金沉淀,主要是因为我国预算管理能力太差。

要延长预算编制准备时间,在准备阶段,各级政府就应该想好年度施政目标、要落实的项目等,不要临时出台过多政策或项目。

我国预算管理中,要突出解决两个问题。一是,提高预测的准确性。要对年度的收入、支出、债务做出比较准确的预测。收入方面,要根据经济形势,来判断年度税收等收入规模。支出方面,则要根据客观实际来判断,而不是依据基数法。

预算通过后,是具有法律效力的。提高预测的准确性,这能对政府行为,进行约束,避免年中突然冒失的举动。如地方政府为了招商引资,出台大量的税收优惠减免政策,造成年度收入的减少等。

二是,上级政府对下级的转移支付,应提前告知,及时拨付。转移支付的总规模、具体规则、拨款进度等,需要事先制定详细的计划。这样才能避免在年末匆忙下达资金,造成资金沉淀。

刘尚希:出现存量资金,表明各个部门的账目上有预算资金没有花出去,意味着资金分配上,有些部门钱多了,有些部门钱少了。现在各部门,往往是先争取预算资金,再来想如何花这笔预算,往往造成资金与项目的不匹配。

未来需要打破既得利益,改变目前通用的“基数法”(记者注:又称基数增长法,指在编制预算时,以上年支出为基础,考虑下年各项支出的增长因素,以此 来确定下年预算),实行零基预算。基数法,就是照顾了方方面面的情绪,各个部门既有的部分不变,然后再给各个部门增加一些。基数法,会固化部门利益,极大 地缩减了可调剂的财政资金规模,不利于将资金用在最关键最重要的领域里。应该按照轻重缓急,对项目进行排序,来分配资金,提高资金的使用效率。

留底资金不能乱花

《21世纪》:国库单一账户上,即央行账户上,长期积攒的两三万亿资金,是如何形成的?大量资金留底,财政资金未花出去,是否会削弱积极财政政策的力度?

王雍君:主要有四方面的原因。

一是,基数法盛行。各部门预算编制,不是依据客观需求,而是在既定基数上增加,缺乏相应评估。这导致资金到账,但没有具体项目匹配,进而资金沉淀。

二是,预算批复延迟。因为我国上级对下级政府,有很多转移支付,资金量很大。根据预算安排,每个季度的拨款应该大体均衡,但实际上,很多资金到第四季度才下拨。

三是,有些投资项目未立项,资金就已经下达;或者项目未如期开工,也导致资金沉淀。

四是,季节性因素。因为各个季度,收入与支出未必平衡,这也导致部分资金出现闲置。

大量资金仍在国库账户上,表明实施的积极财政政策的力度没有想象中那么大。这两三万亿资金,应该好好安排具体用途,宁可趴在国库账户上,也不能乱花出去。

刘尚希:没有花出去的钱,由于预算执行不到位造成的,但也不能逼着政府花钱。

《21世纪》:审计发现,很多专项资金并未制定详细的规划。未来将整并一部分专项资金,对此有何建议?

王雍君:目前我国很多专项资金缺乏合理基础,是上级政府对下级实施过多不必要的干预。专项资金的设立,主要用来满足两方面的诉求。

一 是,一些项目具备外部性。如在张家口植树造林,会对北京等地区的环境改善带来积极作用,即具备利益外溢现象,即“外部性”。这时,需要中央设立相应专项资 金,来补贴相关提供外部性的部门。还有,跨地区的项目,其实也是因为具有外部性,需要专项资金,来引导相关政策的实施。

但目前我国很多专项资金,只会惠及某地,不会带来利益的外溢,如支持各地修建垃圾场等,这样就只会对当地带来良好效益,这本应该属于地方政府的支出 责任,却被中央政府分割去。未来,应该将这部分资金交由地方来决定,因为地方能更清楚事项的轻重缓急,能将资金安排在最需要的地方。

二是,中央委托地方的事务。如在上海开办亚运会,由具体城市来承办中央政府的项目,中央应该有专项资金来补助。

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